在年之前，我国享有地方立法权的地方只有34个省级行政区和49个“较大的市”，包括“省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市”。但是在年《立法法》修改后，国家将地方立法权扩至所有设区的市和自治州、不设区的地级市。我国目前就只剩下省级的新疆生产建设兵团，地级的7个地区、3个盟和兵团的14个师没有地方立法权。如何解决这些地区的地方立法权“空白”问题呢？城镇规划君何方洪通过对我国地方立法权的研究，特别是针对新疆5个地区和新疆兵团14个师没有地方立法权问题，进行认真研究分析，提出了具体的解决方案。
一、我国具有地方立法权的地级行政区情况
（一）我国个设区的地级市拥有了地方立法权
地方立法权是指省、自治区、直辖市、所有设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规的权利。在年之前，我国享有立法权的设区市只有原来的49个较大的市。但是年3月15日，《立法法》修改，地方立法权扩至所有设区的市。
我国共有个地级市，其中设区的地级市共有个，不设区的地级市4个。设区的地级市包括5个国家计划单列市（青岛市、深圳市、厦门市、宁波市、大连市）和10个副省级的省会城市（成都市、广州市、南京市、杭州市、武汉市、西安市、沈阳市、济南市、长春市和哈尔滨市），以及个普通地级市（其中又包括乌鲁木齐市、南宁市、拉萨市、银川市、呼和浩特市这5个自治首府地级市和长沙市、兰州市、西宁市、石家庄市、太原市、郑州市、合肥市、南昌市、海口市、昆明市、贵阳市、福州市等12个普通省会城市），也就是说我国个设区的地级市都拥有了地方立法权。
（二）我国4个不设区的地级市也拥有地方立法权
我国个地级市中还有4个地级市是不设区的，市直接管辖乡镇和街道，俗称为“直筒子地级市”。这四个不设区的地级市分别是广东省的东莞市、中山市，海南省的儋州市，甘肃省的嘉峪关市。这四个直筒子地级市都有一个共同的特点，基本上都是由县级市升格而来，由于历史区划等原因，所以就暂时没有设立区县（其实以前我国不设区的市很多，后来都改成了设区的地级市，比如三亚市和三沙市等）。
年，全国人大《关于立法法修正案草案的说明》中建议，比照设区的市，赋予广东省东莞市、中山市，海南省儋州市和甘肃省嘉峪关市等四个不设区的地级市地方立法权。也就是说东莞市、中山市、儋州市和嘉峪关市获得同设区的市相同的立法权。设区的市的立法权包括可以制定地方性法规和地方政府规章，据此四个不设区的地级市人民代表大会及其常务委员会获得制定地方性法规的权力，四个不设区的地级市人民政府获得制定地方政府规章的权力，也就是说四个不设区的地级市地方立法权的立法主体为市人民代表大会、市人民代表大会常务委员会和市人民政府，其他机关组织不具有立法主体资格。
（三）我国30个自治州拥有地方立法权
除了设区的市（地级市）拥有地方立法权外，根据民族区域自治法关于“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”的规定，自治州人民代表大会是有权制定自治条例、单行条例等自治地方性法规的。而《立法法》在自治州人民代表大会有权制定自治条例、单行条例的基础上，又赋予自治州人大及其常委会跟设区的市一样的地方立法权，行使制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规立法权。虽然地方立法权与自治区域立法权在权属性质和范围上有一定的差别，但无论如何，修法之前立法权专属于自治州，与地级市相比是自治州的一项特权，修法之后自治州立法的特殊性逐渐减少，在立法层面两者从有无的本质差别变成了性质范围的区别。
目前我国总共有30个自治州，分别是延边朝鲜族自治州、恩施土家族苗族自治州、湘西土家族苗族自治州、阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州、黔西南布依族苗族自治州、黔东南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州、楚雄彝族自治州、红河哈尼族彝族自治州、文山壮族苗族自治州、西双版纳傣族自治州、大理白族自治州、德宏傣族景颇族自治州、怒江傈僳族自治州、迪庆藏族自治州、临夏回族自治州、甘南藏族自治州、海北藏族自治州、黄南藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州、昌吉回族自治州、博尔塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州、伊犁哈萨克自治州。
二、我国尚不仅有立法权的地区
（一）省级行政区中唯独只有新疆生产建设兵团没有地方立法权
我国总共有35个省级行政区（23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区，外加一个新疆生产建设兵团）和个地级行政区。35个省级行政区中，23个省、5个自治区和4个直辖市都拥有地方立法权，2个特别行政区（香港特别行政区和澳门特别行政区）拥有高度自治权，和我国内地的法律制度截然不同，特区有立法权，特区立法可以在基本法规定的范围内制定法律，制定法律后报全国人大常委会备案。
因此，在省级行政区中就只剩下一个新疆生产建设兵团没有地方立法权，因为新疆兵团是特别的省级行政区，所以没有人民代表大会。年11月29日，新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议同意设立自治区人大常委会兵团工作委员会，作为自治区人大常委会的派出机构。但是后来并没有在官方新闻报道中看到过关于兵团人大工作委员会的任何信息，只能在新闻中可以看到“兵团人大工作委员会（兵团办公室）”。兵团虽然授权拥有了兵团辖区范围内的行政执法权，却没有地方立法权。
（二）地级行政区中只有7个地区、3个盟和新疆兵团14个师没有地方立法权
我国个地级行政区中，还有7个地区和3盟在法律上不是一级政府，属于虚设机构，地区和盟的管理机构即行署不是一级人民政府，而是省、自治区人民政府的派出机关。地区、盟不设人民代表大会和人民政治协商会议。因此，地区和盟都没有地方立法权。
这里需要强调两点：一是盟等于地区，不等于地级市和自治州。盟这个级别实际上等同于地区和专区，“盟”是“地区”的非典型通名。只不过内蒙古自清朝延续下来的这一制度体系，与现行体系的两个层级发生了基本重合的现象，所以得以将特殊的名称保留下来。盟跟地区一样都是自治区的派出机构，不设人大和政协，没有立法权。所以很多自媒体和网友不懂才以为“盟”跟自治州一样，那是完全错误的认识。自治州拥有立法权，设有人大和政协。自治州不可能撤州设地级市，但是盟可以撤盟设地级市，比如哲里木盟、呼伦贝尔盟、伊克昭盟、昭乌达盟、巴彦淖尔盟、乌兰察布盟分别撤盟设立了地级市。
二是从法理上说，新疆有两个“地区”很特殊，不同于其他地区。这两个地区就是新疆的塔城地区和阿勒泰地区，这两个地区在名义上都是由伊犁哈萨克自治州管辖的，阿勒泰地区和塔城地区行署为伊犁哈萨克自治州人民政府的派出机构。而其他的地区比如喀什地区、阿克苏地区及和田地区则直接由新疆维吾尔自治区管辖，地区行署是新疆维吾尔自治区人民政府的派出机构。
除了以上7个地区和盟没有地方立法权外，就只剩下新疆生产建设兵团的14个师没有地方立法权。新疆兵团是我国特殊行政区，实行“兵团—师—团—连”体制结构（曾经还拥有营级，在年撤销了营及相当于营的分场）。但是新疆兵团的师都是明确的地厅级别，且与新疆维吾尔自治区的地州市互不隶属。且由于新疆兵团的师没有人大，且不属于设区的市。因此，新疆兵团的14个师目前都没有地方立法权。虽然新疆兵团实行“师市合一”模式，兵团的11个师市实现了“师市合一”，市都有地方人民代表大会，但是兵团的11个建制市都只是县级市，根本没有地方立法权。
三、没有地方立法权的影响分析
立法权意义重大，一些创新举措、重大项目等都可以通过地方立法而加速推进。享有立法权的地方可以对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等3方面的事项，制定地方性法规。以城市管理为例，城管执法机构需要规范运行，中央没有城管立法，地方想立法又没有权限，不立法又解决不了管理难题，这就构成了矛盾。
享有地方立法权有什么意义呢？其实拥有地方立法权是依法治国的具体体现，能够更好地规范地方政府的行政行为。如果一个地方没有地方立法权，地方政府就很难靠一些行政规章去推动。所以依法治国应该从基层依法治市开始，依法治市就是依法治国的基础。
现在很多政府行为缺乏法律依据，导致出了很多大的案子。有些城市为什么能够根据长官意志将原来的城墙乱拆？就是因为存在行政长官自由量度权。通过赋予地方立法权，能够限制行政长官及其指令的自由量度权，要让政府的行政行为、行政理念走上法制化的轨道。有很好的依法治市，才有最后依法治国的基础。在依法治市这个问题上，有很多特殊的问题，而很多事情的解决需要法律化，更需要来约束那些行政权力。
地方立法太重要，通过立法，可以将“权力关进法律的笼子”。立法毕竟有更大的约束，立法之后就可以用法律的语言与行政管理行为相抗衡，就可以在法律的框架上纠正政府行为，用法律规范法律。过去权力分散在各个部门，通过一部法就把它统一起来了。
城镇规划君何方洪认为，地方立法还有利于一个地方的发展，有利于招商引资和人才、项目的引进。因为一旦地方立法后，在国际上的影响就大，所以哪里立法好，哪里的投资，哪里的人才，哪里的项目上来就比较快，就比较规范。而一个地方如果没有地方立法权，很多政府行为都没有与其他地方相比的优越性和差异性，这根本无法吸引外来投资，无法吸引人才和项目资金。
四、我国没有地方立法权的新疆兵团和新疆自治区5个地区如何拥有地方立法权研究
城镇规划君何方洪已经在上述内容中详细阐述了我国目前尚未享有地方立法权的地方，目前全国就只剩下省级的新疆生产建设兵团，地级的7个地区、3个盟和兵团的14个师没有地方立法权。其中基本上都在新疆自治区和新疆兵团。因此，城镇规划君就以新疆自治区5个地区撤地设市和新疆兵团设立地级市为例，研究解决没有地方立法权的问题。
（一）新疆五个地区可加快撤地设地级市获得地方立法权
一般来说，这些地区的党政机构都是自治区派出的地委、行署和自治区人大常委会、政协派出的工作委员会，并不具备完全的法律地位，特别是不具备地方立法权和自我决策权。因此，在管理经济社会事务和发展市政基础设施等方面时，往往会受到一定的约束和限制。“地区”区划时常面临“二传手”的尴尬局面，这也无形中增加了行政成本。
以喀什和阿克苏为例，因行政管辖权等问题，在人才力量、管理能力等多方面受到限制，导致出现资源利用不够充分等弊端。加之地区管理县市，也存在层级多且手续复杂的问题，进而影响到地区整体发展。新疆维吾尔自治区目前共有5个地区，分别是自治区设立派出机关的喀什地区、阿克苏地区、和田地区以及伊犁哈萨克自治州设立派出机关的塔城地区和阿勒泰地区。目前这5个地区都没有地方立法权，城镇规划君何方洪认为，这五个地区要想享有地方立法权，就必须撤销地区设立地级市。
年2月18日，国务院批复同意撤销哈密地区设立地级哈密市后，新疆就准备加快剩余的5个地区撤地设市工作。年2月27日，新疆维吾尔自治区召开撤地设市工作会议，要求喀什地区、和田地区、阿克苏地区和塔城地区、阿勒泰地区加快撤地设市工作。会后，新疆五个地区撤地设市各项工作有序推进，五个地区都成立了领导机构，抽调了相关人员，研究制定撤地设市实施方案，召开了撤地设市动员会议，完成了撤地设市实施方案论证、意见征求、社会稳定风险评估、环境承载量评估、各项指标确认，完成了撤地设市行政区划调整各类图纸资料的甄别、制作以及考证撤地设市名称、历史沿革、标准规范用语等工作。
根据《阿克苏地区撤销地区设立地级市实施方案》，撤销阿克苏地区设立阿克苏地级市，撤销县级阿克苏市设立姑墨区。
按照《关于撤销喀什地区设立喀什地级市的请示》和实施方案，喀什地区撤地建市，将撤销县级喀什市设立噶尔区，撤销疏附县、疏勒县分别成立疏附区和疏勒区。
根据《撤销和田地区设立和田地级市行政区划调整方案论证和社会稳定风险评估报告》的请示和《和田市人民政府关于撤销和田市设立玉都区行政区划调整方案论证和社会稳定风险评估报告》，和田地区撤地设市，撤销和田市设立玉都区。
按照《塔城地区撤地区设立地级塔城市工作实施方案》和《关于公开征集塔城市撤市设立县级区名称的公告》，通过广泛征集民意，共理出巴克图、塔尔巴哈台、楚呼楚、双塔、绥靖、桥协克6个行政区划名称，拟作为塔城市撤市设区后区政府驻地名称。
按照《塔城地区撤地区设立地级塔城市工作实施方案》，塔城地区已经在6年前就已经组织阿勒泰市和地区民宗、文联、文体、史志等相关部门就“撤地设市”地名命名等问题进行深入调查研究，完成阿勒泰“撤地设市”申报材料并已通过自治区民政厅审核。
（二）新疆兵团及各师可设立地级市获得立法权
1.关于新疆兵团获得地方立法权的设想
目前新疆兵团正面临着市场经济发展的巨大挑战，严重束缚和影响新疆生产建设兵团的发展。城镇规划君何方洪认为，究其原因是多方面的，但兵团的法律地位不确定是一个根本原因。众所周知，新疆生产建设兵团这种体制是在我国建国初期的特定历史条件下形成的，在那一时期国家是依靠党的政策和行政管理的，不可能有完备的法律规范社会行为。但是随着我国的法制不断加强和法律不断完善，时至今日还没有一部确认兵团法律地位的法律规范，致使兵团的法律地位长期处于不确定的状态，其一系列经济、政治、社会等行为得不到法律的保护，不仅严重地制约着兵团经济的发展，而且不同程度地影响了兵团各种功能和作用的发挥。
根据中央和自治区的授权，在兵团辖区内除工商、税务等行政职权外，享有广泛的行政管理权，形成了一套独立、完整的行政机构体系，管理兵团范围内的一切政务。兵团实行计划单列后，增设有功能齐全的金融保险、土地管理、交通管理、民政统战、科教文卫等多种行政管理机构和自成体系的公安、检察、审判、司法行政、监狱机构及武警部队，因而兵团实际上享有一定的行政、司法管理权。兵团的行政主体属性主要表现为:一是授权行使一定政府职能的主体；二是中央计划单列的主体。这就决定了兵团是国家一级实行党政军结合体制的特殊行政机构。
新疆兵团由于没有人民代表大会及人大常委会，因此兵团不可能拥有地方立法权，很多需要立法的行政行为只能通过规范性文件来代替，但是这也不是长久之计。因此，新疆兵团必须要设立自治区人大兵团工作委员会，全国人大和自治区人大授予兵团人大工作委员会立法权，这样才能实现新疆兵团的完全主体地位，兵团才能拥有真正的地方立法权。
社会主义市场经济是法制经济，只有通过立法形式，确立兵团的法律地位，明确兵团权利和义务，协调兵团与中央、地方的关系，才能保证兵团农垦事业的健康发展。因此，城镇规划君何方洪从立法形式上看，建议以制定《新疆生产建设兵团特别行政管理法》为宜。制定《新疆生产建设兵团特别行政管理法》是我国法制建设中的一项重要的立法工作。因此，建议全国人大常委会应尽快地提到立法日程上来，加快兵团法制化的进程，为兵团创造一个良好的法制环境。
2.关于新疆兵团各师设立地级市获得地方立法权设想
目前新疆兵团的“师”是地厅级的，11座建制市均为县级市（自治区直辖县级市），行政级别为县处级。尽管实行“师市合一”模式让各建制市获得了“师”的地厅级别，但是仍旧还是县级市，不具有地级市所拥有的地方立法权。因此，兵团的师市要想获得地方立法权，就必须要想办法设立地级市。
新疆兵团目前共有14个师11座建制市，而每个师分别都有两三个垦区，比如第一师拥有阿拉尔垦区、沙井子垦区，第二师拥有库尔勒垦区、焉耆垦区、塔里木垦区（包括且若垦区），第三师拥有小海子垦区、喀什垦区，第四师拥有伊宁垦区、昭苏垦区、霍城垦区，第五师拥有博乐垦区、塔斯尔海垦区，第六师拥有芳草湖垦区（又叫芳新垦区）、五家渠垦区、奇台垦区，第七师拥有奎屯垦区、车排子垦区，第八师拥有石河子垦区、下野地垦区、安集海垦区、莫索湾垦区，第九师拥有塔额垦区、乌什水垦区，第十师拥有北屯垦区、巴里巴盖垦区，第十二师拥有乌鲁木齐垦区、三坪垦区，第十三师拥有哈密垦区、巴里坤垦区，第十四师拥有和田垦区。
其中很多垦区的中心城市都设立了兵团的建制市，因此，城镇规划君何方洪建议对尚未设市的垦区是否可以考虑设立兵团县级市，这样把兵团师市合一的县级市提高级别为地级市，这样兵团的师市就拥有了地方立法权。比如第一师可以设立阿拉尔地级市，在金银川垦区设立县级金银川市；第二师设立铁门关地级市，在塔里木垦区设立县级塔里木市；第六师设立地级五家渠市，在芳新垦区设立芳草湖县级市，奇台垦区设立县级江布拉克市或万泉市；第八师设立地级石河子市，在莫索湾垦区设立莫索湾县级市，下野地垦区设立县级下野地市。
